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治理城市病需推進城市綠色發展

【格林有態度】

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12月20日至21日，中央城市工作會議在北京召開，會議提出，“轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題”。

城市病是指城市快速發展過程中所出現的各種不良癥狀，如人口膨脹、交通擁堵、就業困難、住房緊張、貧富兩極分化、公共衛生惡化、環境污染、生態破壞等。

筆者認為，貫徹中央城市工作會議精神，著力解決城市病等突出問題，治本之策在于轉變城市發展方式、大力推進城市綠色發展。推進城市綠色發展，應把握以下5個措施。

一是以空間均衡發展治理城市無序開發和人口過度聚集。要嚴格控制特大城市規模，增強中小城市承載能力，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

 

城鎮化必須同農業 現代化同步發展，城市工作必須同“三農”工作一起推動，形成城鄉發展一體化的新格局。居住用地、公共管理與公共服務用地、工業用地、交通設施用地、綠地等 主要用地要有適宜的比例，促進城市內部空間的優化布局。

要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。采用美國式的大城市無 序蔓延發展，會成倍增加資源能源消耗和環境壓力；采取德國城市均衡布局的發展模式，會成倍節約資源能源消耗和減少環境壓力。

 

在規劃管理體制上，要以主體功 能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，為空間均衡發展提供制度保障。

二是以綠色經濟發展促進城市經濟發展與環境保護的協調發展，提升城市活力和競爭力。

 

綠色經濟發展政策主要包括可持續規模政策和有效配置政策。可持續規模政 策就是要實行土地、水、能源總量控制政策，以地定城，以水定城，堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量。

 

有效配置政策則是要大 力推進工業、交通和建筑三大領域的節能減排。同時，給自然資產定價，向自然資產再投資，提高城市生態環境承載能力。

 

三是以共享發展促進城市社會公平和和諧發展。加強對農業轉移人口市民化的戰略研究，統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療等領域配套改革，促進有能力在城 鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。

 

深化城鎮住房制度改革，繼續完善住房保障體系，加快城鎮棚戶區和危房改造，加快老舊小區改造，解決中低收入階 層住房問題。

四是以環境可持續發展創造優良的城市人居環境。要把好山好水好風光融入城市。大力開展生態修復，讓城市再現綠水青山。

 

要控制城市開發強度，劃定水體保護 線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線、永久基本農田和生態保護紅線，防止城市攤大餅式擴張。要堅持集約發展，樹立精明增長、緊湊城市理 念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。

 

要加強和完善城市交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎設施建設，提高 大氣、固廢和污水治理能力。

五是以文化可持續發展治理千城一面和促進城市特色。加強城市歷史文化遺產保護工作，保護自然景觀，傳承歷史文化；加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性等方面的規劃和管控，留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等。

 

亞里士多德曾說：“人們來到城市，是為了安全地生活；人們留在城市，是為了更好地生活。”治理城市病，需要攻堅克難；轉向綠色發展，需要政府、社會、市民三大主體共同努力；讓城市生活更美好，則需要將綠色發展措施落到實處。

 

生態賠償是一個法律意義上的概念，這一點在《試點方案》也有所體現。方案中多次出現侵權、擔責、索賠等，這說明生態賠償強調的是法律上由于損害方的任何原 因導致對他人環境權的一種侵害。

 

無論在公法還是私法上都是一種明顯的侵權行為，而且具有受損對象不具體、賠償主體不明確等特點，與生態補償區別明顯。

 

同時，由于受損對象難以具體化，《試點方案》提出由省級地方政府作為受償主體，這樣規定，也避免了受償主體的隨意性。因此，生態賠償具有強制性、契約性和懲 罰性。由于受償人是政府，生態賠償的利益關系具有行政關系特征，賠償權利人和賠償義務人是不對等的行政管理關系。

從經濟學上分析，生態補償和生態賠償概念均是基于外部性理論而產生，但兩者卻反映了外部性的不同方面。

 

生態補償可以看作是對受償人的生態正外部性收益內部 化手段，是生態受益人主動、有意識地承擔生態補償成本，達到生態環境的成本與收益均衡。生態賠償則不然，《試點方案》提出，由試點地方省級政府提出賠償權 利，其他公民、法人和其他組織也可舉報要求賠償。

 

可以看出，生態賠償更傾向于對損害主體環境負外部性一種事后矯正，是賠償義務人的被動反應。如果說生態補 償是一種激勵性機制，而生態賠償則是懲罰性機制。在賠償款項上，不僅要包括功能恢復性價值，還應該包括損害行為懲罰性費用，增加其違法成本和損害成本。

 

從結果看，理論上，生態補償可能會接近生態服務價值的上限，而生態賠償則是趨向生態服務價值的下限。在這種意義上，有必要通過立法，對生態環境價值賠償的技 術鑒定和價值評價標準做出明確規定，避免逐底競爭式的審判案例發生。