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       當(dāng)前，環(huán)境污染已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，威脅著群眾的身體健康甚至生命安全。對(duì)于任何嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題如社會(huì)治安問(wèn)題、腐敗問(wèn)題采取綜合治理的措施，是我國(guó)社會(huì)治理的一條成功經(jīng)驗(yàn)。對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題，同樣需要綜合治理。綜合治理原則已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)了《環(huán)境保護(hù)法》。所謂綜合治理，就是綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法治等多種手段。對(duì)環(huán)境質(zhì)量惡化而工作滯后的地區(qū)，要加大督導(dǎo)，查找是否存在阻礙執(zhí)法、干擾執(zhí)法或不會(huì)執(zhí)法、不愿執(zhí)法的問(wèn)題。還要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法形式，異地交叉執(zhí)法檢查有利于減少環(huán)境執(zhí)法中地方保護(hù)、人情關(guān)系的干擾。      

       法治是治理環(huán)境的重要方面和終極保障。法治的特點(diǎn)是規(guī)則治理，這是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面，也是國(guó)際上環(huán)境治理的一條重要經(jīng)驗(yàn)。法治思維是規(guī)則思維，在各種治理手段中，法治手段是終極保障，最大的特點(diǎn)在于它的強(qiáng)制性。通過(guò)法律強(qiáng)制污染者進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)污染誰(shuí)治理；通過(guò)法律強(qiáng)制污染者繳納罰款、罰金，由政府進(jìn)行治理或第三方治理；通過(guò)法律強(qiáng)制污染者繳納賠償款，補(bǔ)償受到污染的受害者；通過(guò)法律強(qiáng)制造成污染的責(zé)任人員受到刑罰處罰，實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防與一般預(yù)防的效果。

       黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，習(xí)近平總書(shū)記提出“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”，突出了生態(tài)文明建設(shè)的法治保障問(wèn)題。環(huán)境法治包括環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境守法。筆者認(rèn)為，當(dāng)前決定我國(guó)環(huán)境法治狀況的關(guān)鍵不是立法、不是司法，而是執(zhí)法。在一些地方，存在環(huán)境執(zhí)法不作為、執(zhí)法處罰輕、執(zhí)法舞弊等問(wèn)題，而造成這些問(wèn)題的深層次原因包括立法偏軟、法律規(guī)定不明確、地方保護(hù)主義干擾、執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量不足及裝備落后、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)有待提高等。為此，筆者提出強(qiáng)化我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的十項(xiàng)對(duì)策。

       一是增強(qiáng)環(huán)保立法的嚴(yán)厲性，促進(jìn)執(zhí)法嚴(yán)格。

       軟弱的立法不可能造就嚴(yán)格的執(zhí)法。《環(huán)境保護(hù)法》從過(guò)去的“面條法”到現(xiàn)在的“骨頭法”，成為“有牙齒”的法律，表現(xiàn)在規(guī)定按日連續(xù)處罰、查封扣押造成污染物排放的設(shè)備設(shè)施、行政拘留、超標(biāo)排污的停產(chǎn)停業(yè)、環(huán)境監(jiān)管部門(mén)主要責(zé)任人引咎辭職等嚴(yán)厲處罰的措施上。《環(huán)境保護(hù)法》作為我國(guó)的環(huán)境基本法，其嚴(yán)厲處罰的精神必將成為未來(lái)修改各類(lèi)環(huán)保單行立法的遵循。

       二是增強(qiáng)環(huán)保立法的可操作性，方便執(zhí)法。

       讓新環(huán)保法長(zhǎng)出“牙齒”，不僅要有嚴(yán)厲的處罰，而且必須細(xì)化法律條文，法律條文越具體、越細(xì)致就越具有可操作性，法律的牙齒就越鋒利，新環(huán)保法在這方面有了巨大的進(jìn)步。新環(huán)保法實(shí)施后，環(huán)保部門(mén)還制定了4個(gè)實(shí)施辦法，增強(qiáng)了法律的可操作性。日本環(huán)境法治很發(fā)達(dá)，其中一個(gè)重要特點(diǎn)就是環(huán)境立法非常具體明確，可操作性很強(qiáng)，這樣有利于執(zhí)行和檢查監(jiān)督。美國(guó)的環(huán)保法往往都有好幾百頁(yè)，能具體則具體。他們認(rèn)為，在復(fù)雜的工業(yè)社會(huì)，如果環(huán)保法過(guò)于簡(jiǎn)單，是難以解決復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題的。這些都值得我們借鑒。

       三是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)新，解決執(zhí)法懶政問(wèn)題。

       環(huán)境執(zhí)法“大練兵”等是實(shí)踐中解決環(huán)境突出問(wèn)題的有效辦法。“暴風(fēng)驟雨”，才能沖刷污泥濁水。對(duì)環(huán)境質(zhì)量惡化而工作滯后的地區(qū)，要加大督導(dǎo)，查找是否存在阻礙執(zhí)法、干擾執(zhí)法或不會(huì)執(zhí)法、不愿執(zhí)法的問(wèn)題。專(zhuān)家評(píng)估認(rèn)為，通過(guò)“大練兵”等執(zhí)法方式，地方環(huán)保部門(mén)執(zhí)法能力和水平大幅提升，促使環(huán)境守法態(tài)勢(shì)逐步形成。

       四是加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)管理體制改革，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。

       習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)“十三五”規(guī)劃建議進(jìn)行說(shuō)明時(shí)指出：“現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。現(xiàn)行環(huán)保體制存在4個(gè)突出問(wèn)題：一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干擾；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求；四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。”

       五是增加執(zhí)法人員數(shù)量，改善執(zhí)法裝備。

       新環(huán)保法實(shí)施后，環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量有所增加。但是，面對(duì)全國(guó)兩千多萬(wàn)家企業(yè)、幾十萬(wàn)家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，8萬(wàn)名執(zhí)法人員確實(shí)太少。但是目前，增加編制很困難。中辦、國(guó)辦《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》就明確，試點(diǎn)省份要在不突破地方現(xiàn)有機(jī)構(gòu)限額和編制總額的前提下，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機(jī)構(gòu)編制和人員身份問(wèn)題，保障環(huán)保部門(mén)履職需要。總之，這是一個(gè)待解的難題。為了解決人手不足的問(wèn)題，每當(dāng)開(kāi)展集中行動(dòng)時(shí)，就需要從各地抽調(diào)人員。如2017年4月，環(huán)境保護(hù)部從全國(guó)抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對(duì)京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開(kāi)展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查。而在國(guó)外，環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量比較充足。如美國(guó)環(huán)保局有1.8萬(wàn)名全職雇員，各州都有自己的環(huán)保局，如加利福尼亞州就有3000多環(huán)境與資源執(zhí)法人員。

       六是建立環(huán)保警察制度，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法。

       過(guò)去環(huán)境執(zhí)法沒(méi)有列入政府執(zhí)法序列，執(zhí)法人員沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，不能直接采取強(qiáng)制措施，時(shí)常遭遇違法企業(yè)阻礙執(zhí)法、暴力抗法。企業(yè)阻攔或大門(mén)一關(guān)，執(zhí)法人員不能強(qiáng)行進(jìn)入，只能報(bào)警請(qǐng)求公安支援。但是等到大門(mén)打開(kāi)，人去樓空，違法排污的證據(jù)也消失了。在這次環(huán)保體制改革中，將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門(mén)序列，依法授權(quán)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰。

       七是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法無(wú)縫銜接。

       實(shí)踐中存在行政執(zhí)法與刑事司法的銜接不暢問(wèn)題，還有一個(gè)重要原因就是證據(jù)搜集難。移送案件必須有充分證據(jù)，而污染環(huán)境案件需要進(jìn)行污染物鑒定，環(huán)保部門(mén)在自己沒(méi)有能力鑒定的情況下往往委托司法鑒定機(jī)構(gòu)來(lái)鑒定，鑒定費(fèi)用高昂。如河北省公安部門(mén)偵辦一起化工廠污染環(huán)境案，對(duì)兩畝土地進(jìn)行環(huán)境污染損害評(píng)估，費(fèi)用高達(dá)50多萬(wàn)元。環(huán)保案件移送起訴率只有30%，不少犯罪嫌疑人因?yàn)槿狈ψC據(jù)逍遙法外。

       八是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)。

       提起行政公益訴訟，符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)，也是解決環(huán)境行政執(zhí)法不作為問(wèn)題的重要對(duì)策。從試點(diǎn)情況看，公益訴訟試點(diǎn)過(guò)程中，絕大部分案件通過(guò)訴前程序，保護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，只有部分案件通過(guò)了訴訟程序。通過(guò)訴前程序，充分調(diào)動(dòng)了有關(guān)主體在公共利益保護(hù)方面的積極性，75%以上的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正了行政違法行為，充分發(fā)揮了訴前程序及時(shí)解決問(wèn)題、有效節(jié)約司法資源的優(yōu)勢(shì)。2017年7月1日起，新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》開(kāi)始實(shí)施，所有的檢察機(jī)關(guān)均可提起公益訴訟。

       九是充分發(fā)揮環(huán)保公益組織作用，以公益訴訟推動(dòng)執(zhí)法部門(mén)依法履職。

       根據(jù)法律，能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的主體只有環(huán)保公益組織，條件是在設(shè)區(qū)的市以上民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無(wú)違法記錄。個(gè)人是沒(méi)有民事公益訴訟主體資格的，以防止濫訴問(wèn)題的發(fā)生。

       十是充分依靠社會(huì)公眾支持，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法問(wèn)題。

       新環(huán)保法設(shè)“信息公開(kāi)與公眾參與”專(zhuān)章。信息公開(kāi)的目的是接受社會(huì)監(jiān)督，倒逼相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法、排污單位依法減排。而公眾參與在環(huán)境執(zhí)法方面，主要是參與舉報(bào)。環(huán)境執(zhí)法不是孤立的，要發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索，必須充分調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。可以說(shuō)，群眾舉報(bào)是執(zhí)法部門(mén)的源頭活水。為了鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，應(yīng)采取若干獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)的措施。對(duì)于提供充分證據(jù)的，更應(yīng)該予以重獎(jiǎng)。