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中國水污染防治政策進展情況

 

    【格林環保為您關注】本報告通過文獻調研，全面系統地梳理了20世紀70年代以來中國水污染防治政策的進展情況，報告如下：第一，中國水污染防治規劃體系逐步完善。第二，“命令―控制類”政策工具逐步強化，并發揮基礎性作用。其中，水污染防治的標準體系逐步建立和完善，排污達標穩步推進，廢水達標率穩步提高；總量控制制度不斷深化，并發揮重要“約束性”作用；排污許可制度仍處于試行階段；限期治理制度建立并開始實施。第三，水污染防治的環境經濟政策框架初步形成，市場化減排機制在探索中前行。其中，水污染物排污收費制度逐步建立并不斷完善；水污染防治財政制度逐步完善；供水價格形成機制逐步完善，水價逐步調整；水污染物排污權交易試點進一步擴大。第四，水污染防治的能力建設穩步提高，水污染防治技術政策逐步完善。

    中國水污染防治工作可以追溯到20世紀70年代。本報告通過文獻調研全面梳理了中國水污染防治政策的進展情況，這是評估水污染防治政策，進而提出改進方向的基礎。

    水污染防治規劃體系逐步建立

    中國從20世紀70年代開始水污染防治規劃的研究，隨后的“六五”、“七五”和“八五”期間攻關中,開展了大量水環境背景值、水體功能分區、水環境容量理論與總量控制方法的研究,規劃過程中運用了水質數學模型、多目標評價預測模型和大規模系統優化方法等定量分析手段,增強了規劃的科學性。目前,中國已經形成了以污染物目標總量控制技術為主的規劃技術體系，并針對確定的污染物總量控制指標,制定了重點流域水污染防治規劃（張遠等，2007年）。

    20世紀90年代以來，國家制定了多部水污染防治的計劃和規劃。1994年從治理淮河開始，先后制定了“三河”（淮河、遼河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、重點工程（三峽工程、南水北調工程）的水污染防治計劃并制定了重點流域水污染防治“九五”計劃。2000年以后，國家陸續出臺了多項水污染防治的專項規劃，如《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規劃（2006－2010年）》、《全國地下水污染防治規劃（2011－2020年）》、《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011－2030年）》等等。在這一階段，水污染防治規劃的數量顯著增加，專業化、細化程度不斷提高。水污染控制規劃方法主要為目標總量控制模式，控制指標主要為COD和氨氮，主要污染控制對象為工業污染與城鎮生活污染。

    “命令―控制類”政策工具逐步強化，并發揮基礎性作用

    ――水污染防治的標準體系逐步建立和完善，排污達標穩步推進，廢水達標率穩步提高

    國家和地方的水污染排放標準體系逐步建立和完善。20世紀70年代，中國制定了《工業“三廢”排放試行標準》。20世紀80年代，中國先后制定了《污水綜合排放標準》等綜合性標準。隨著1984年《水污染防治法》的頒布實施，中國對輕工、冶金、石油開發等30多個主要行業逐步制定了行業水污染物排放標準，初步形成了行業水污染物排放標準體系。20世紀90年代有關部門陸續制定了畜禽、造紙、印染、合成氨、磷肥、燒堿、聚氯乙烯工業等多個工業行業水污染物排放標準。2000年以后，有關部門制定了《畜禽養殖污染物排放標準》、《城鎮污水處理廠污染物排放標準》等。2010年，環境保護部修訂發布了《地方環境質量標準和污染物排放標準備案管理辦法》。2013年印發的《國家環境保護標準“十二五”發展規劃》提出了國家與地方兩級環保標準協調發展的環保標準管理戰略。

    水環境質量標準體系逐步建立并完善。中國的水質標準始于20世紀80年代,國家陸續制定了《地表水環境質量標準》、《海水水環境質量標準》、《農田灌溉水質標準》、《漁業水質標準》、《地下水質量標準》等，經過多年的發展和修訂,已逐漸形成了一個相對完整的標準體系（李貴寶等，2003年）。其中,作為綜合性標準的《地表水環境質量標準》,從1983年開始頒布實施以來,迄今為止已經修訂3次,已成為中國水環境監管的核心尺度（孟偉等，2006年）。

    數據顯示，工業廢水處理達標率從1986年的55．4％提高到2010年的95．9％。文獻調研表明，盡管中國的污染物排放達標數據存在較大的問題，但是以標準及排污達標為代表的政策工具仍然是“基礎性的”政策工具。實證研究顯示，中國環境監管政策體系中，“命令―控制類”政策的作用大于經濟激勵政策的作用（郭慶，2014年）。也有研究表明，1981年至2008年間，中國環境管理新5項制度對中國重金屬減排量的貢獻在42238噸至67810．4噸之間，約占該時期重金屬減排總量的38．1％至61．2％（嚴曉星等，2011年）。

    ――總量控制制度不斷深化，并發揮重要“約束性”作用

    中國引入并實行污染物總量控制制度已有20年的歷史。1996年的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標》首次提出污染物排放總量控制。隨后，1995年8月，國務院下發的《國務院關于環境保護若干問題的決定》明確提出“實施污染物排放總量控制”。“九五”期間，中國對廢水中排放的化學需氧量、石油類、氰化物、砷、汞、鉛、鎘、六價鉻8項指標實行了排放總量控制。這一階段，中國污染物控制從“濃度控制”向“總量控制”轉變。“十五”期間中國對水污染物COD和氨氮進行總量控制，但是，COD僅減少了2％，未完成“十五”規劃削減10％的控制目標。“十一五”期間只對COD指標進行了總量控制。從2006年5月，國家環保總局代表國務院與31個省市區政府簽署了“十一五”COD總量消減目標責任書，隨后，省級政府和市政府、市政府與下轄的縣也分別采用簽署責任書的方式、“層層分解落實”的方式逐步確立。2007年底國家環?？偩殖雠_了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排統計辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排監測辦法》，構成了“十一五”期間主要污染物減排考核工作的“三大體系”，為污染物總量減排提供了重要支撐。同時，國家對“節能減排”工作的考核采用“一票否決”。“十一五”以來，中國污染物總量控制制度取得實質性進展，對遏制污染物排放已形成“強約束”，并推動了污染物排放逐步實現轉折。“十二五”期間總量控制的指標中又增加了氨氮指標。總體上，總量控制制度的實施，對水污染物控制發揮了重要作用。

    ――排污許可制度仍處于試行階段

    中國的排污許可證制度是作為總量控制制度的配套制度試行并逐步發展。為逐步實現總量控制,自1988年5月,國家環保局正式在上海、金華、徐州等18個城市率先進行了排放水污染物許可證制度的試點工作。各試點城市經過3年的努力,在實行排放水污染物許可方面取得了一定的經驗?；谏鲜鰧嵺`,國家環保局在《關于加強水污染防治工作的決定》和《水污染物排放許可證管理暫行規定》中指出，全國各地在1992年底全面完成排污申報登記工作，到1995年底全國基本上實行排污許可證制度（閻慶偉，1996年）。2001年、2004年國家環?？偩窒群蟀l布了《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）》、《關于開展排污許可證試點工作的通知》、《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，進一步明確要“推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污”。截至2013年底，全國絕大多數省級行政區已將排污許可證制度納入地方性法規，并制定了規范性文件（蘇丹等，2014年）。

    2008年1月，國家環?？偩止剂恕杜盼墼S可證管理條例》（征求意見稿）和起草說明，標志著中國將通過立法全面推行排污許可證制度。但是，截至目前，國家層面的《排污許可證管理條例》仍未出臺。

    ――限期治理制度建立并開始實施

    從2007年開始，針對部分流域嚴重污染的問題，國家環保總局對長江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴重、環境違法問題突出的6市2縣5個工業園區實行“流域限批”。從2009年開始，環境保護部開始逐步完善限期治理制度，出臺了《限期治理管理辦法（試行）》。2009年8月，國務院公布《規劃環境影響評價條例》，并于2009年10月1日起施行。這一條例旨在加強對規劃的環境影響評價工作，提高規劃的科學性，從源頭預防環境污染和生態破壞。同時該條例為“區域限批”、“總量控制”提供實施基礎。

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