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中國水污染防治政策存在的突出問題與改進方向

　　本報告在全面梳理中國水污染防治政策的基礎上，通過文獻調研、訪談及實地調研等方式，識別出水污染防治政策中存在的突出問題，并提出改進方向。

　　中國水污染防治政策存在的突出問題

　　――水污染防治的政策目標及規劃體系有待改進

　　截至目前，中國水污染防治建立了包括《水污染防治法》等的10余項環境保護行政法規和55項水污染物排放標準體系。但是，水污染防治政策目標亟待改進，表現在以下幾個方面。

　　第一，《水污染防治法》中提出“保護和改善環境，保障飲用水安全”。但是，該表述比較模糊，并未提出比較明確的水污染防治目標，并沒有規定將水環境質量標準作為考核政府績效的依據。

　　第二，由于法律沒有確立保護地表水水質的目標，相關的水污染防治規劃對水質的要求也較為寬松。《國家環境保護“十二五”規劃》提出的水環境保護目標是“城鄉飲用水水源地環境安全得到有效保障，水質大幅提高”。

　　第三，盡管中國針對重點流域的規劃數量日益增加，但是也存在規劃實施狀況較差，控制目標沒有達到、投資額不能到位和項目實施率較低等現象(張遠等，2007年)。具體說來，一方面，水環境質量目標制定中對水污染治理的長期性、復雜性和艱巨性認識不足一定程度上脫離實際，對各級政府的資金保障能力缺乏相對客觀的分析？鴉另一方面，在實際執行中，受地方財力的限制，各級政府對水污染治理工作的力度不夠。這使得很多水污染防治規劃目標沒有實現。

　　――水價改革不到位，市場機制難以發揮有效作用

　　盡管從2002年修訂的《水法》頒布以來，中國供水價格體系的構成、定價機制在逐步完善，水價也多次調整。但是，普遍認為，中國目前的水價改革仍不到位，水價總體水平偏低，水價沒有真實反映水資源價值和市場供求關系。具體表現在以下幾個方面。

　　第一，中國的水資源費和排污收費的征收標準普遍較低，遠低于生產或處理成本，并未體現水資源取用和水污染物排放的全部成本。有研究表明，2010年全國30個省市地表生活用水，除北京市水資源費標準超過1元/立方米外，66%以上省份的水資源費標準在0.1元/立方米以下，大多數省市水資源費整體水平都較低(王敏，2012年)。北京目前平均水價是4.97元/立方米(含居民用水和其他各類用水)，其中污水處理費僅為1.32元/立方米，低于實際污水處理成本。

　　第二，供水價格結構不合理。中國水價是由4個收費項目組成的整體，包括：水資源費、自來水費、污水處理費、排污收費，但是其結構并不合理，突出表現在水資源費和排污收費在綜合水價中所占比重很小，2009年二者的比重分別為12.8%和3.6%(馬中等，2012年)。與此同時，中國水費的實際征收情況并不理想，征收率低和漏征嚴重成為困擾水價政策有效執行的難題。

　　第三，水價體系中的比價、差價關系尚不合理，各類供水價格水價關系尚未拉開。突出表現在，工業水價雖然高于居民用水，但是從全國平均水平來看，高出的幅度仍然偏小(張英等，2014年).

　　――水污染物總量控制制度亟待優化

　　第一，總量控制的污染范圍有待進一步擴大。“十一五”、“十二五”期間，COD、氨氮先后被作為總量約束指標，并取得了積極進展。但是總量控制的污染物種類未考慮總磷、總氮等水污染物。

　　第二，總量控制指標的分配方法有待進一步完善。普遍認為，目前的水污染總量控制制度沒有較好地考慮地區差異、環境容量和環境承載力等因素，差異化程度不夠。

　　第三，與總量控制密切相關的排污許可證制度尚未有效建立。更進一步講，中國的環境監管能力亟待提高，與總量控制、排污許可制度相匹配的監測、報告與核查能力不足。

　　――排污收費制度亟待完善，征收范圍和標準亟待調整

　　第一，排污費征收標準較低。現行的排污費征收標準沒有按照企業污染治理的邊際成本來設計，征收標準較低，遠低于環境污染治理投入，難以發揮抑制排污的作用。

　　第二，排污費征收對象范圍過窄。目前，排污費征收主要集中于工業企業，對畜禽養殖業、小型企業和第三產業排污費征收的力度重視不夠。

　　第三，排污收費制度亟待與其他環境政策工具統籌銜接。從抑制污染物排放的角度，對于納入總量控制內的污染物，排污收費制度已被強有力的總量控制制度逐步替代。從目前了解的情況來看，排污收費制度與總量控制制度、排污權交易制度在統籌銜接上存在一定的問題。

　　――水污染物排污許可制度進展緩慢，亟待破題

　　第一，國家層面的《排污許可證管理條例》尚未出臺。盡管中國從1988年開始試點排污許可證制度，但實施效果不佳，至今該制度尚未有效建立。《排污許可條例》自2008年發布征求意見稿以來，至今并未出臺，導致地方在具體實施排污許可制度過程中缺少依據。由于沒有國家層面統一的排污許可證管理辦法或技術指南，使得排污許可證的關鍵環節，包括范圍、種類、許可量核定方法等不統一。

　　第二，各地排污許可證制度流于形式。實證研究表明，各級地市在排放許可證試點中重發證、輕管理和監督現象較普遍。多數地市只能做到審核與發證，無法對排污者進行有效監管，使排放許可證制度流于形式，只停留在注冊登記層面。

　　第三，排污許可證制度法律基礎不完善。排污許可證制度是中國環境保護的基本制度之一，但目前就適用的法律來看，排污許可證制度面臨著法律體系不完善，處罰力度弱等問題。

　　――水污染物排污權交易制度尚未發揮作用，面臨多種障礙和困難

　　中國盡管從20世紀90年代開展了排污權交易試點工作，但是效果并不明顯，且其有效運轉并發揮作用的前景堪憂，事實上目前中國并沒有形成嚴格意義上的排污權交易市場。文獻調研和實證研究普遍認為，中國建立排污權交易市場面臨以下幾方面的困難。

　　第一，排污權交易需要和其他環境政策工具銜接。排污權交易政策要有效發揮作用，需要與排污收費、污水處理收費、排污許可證等其他政策工具進行精巧地系統設計及銜接。從目前的實踐來看，水污染排污權交易試點雖然已經將排污許可證制度作為排污權管理的基礎，但還是存在排污權有償使用和交易與排污許可證許可排放量銜接方式不當等問題。

　　第二，水污染物排放難以實現跨區域交易。現行總量控制制度下，總量指標依據行政區劃，從“省―市―縣”方式逐級分解至地方政府。與此同時，在目標責任制及相應的考核中，對“節能減排”中的“約束性”指標，國家實行“一票否決”，使得各個地方政府“惜售”本轄區的排污指標。由于政府是當前排污權交易市場的主導者，可以干預交易行為，致使跨區域的排污權交易陷入僵局。

　　第三，在排污權交易體系的設計上存在問題。比如，中國排污權有償使用與交易實踐對“效率”關注度不夠，對一級市場與二級市場不同特征及價值無清晰認識，在排污權指標管理中存在“結構性”失衡。

　　第四，作為排污權交易基礎的排污許可證制度尚未建立，排污許可證制度整體滯后。

　　第五，污染物排放監管能力不足，難以支撐水污染物排污權交易。由于中國污染物排放監測、報告與核查的基礎相對薄弱，致使環保部門難以掌握排污單位的真實排放數據，這直接影響排污交易市場的建立，對水污染物交易市場的有效運行提出了重大挑戰。

　　――水污染治理市場不完善，市場效率有待提高

　　環保融資及污染第三方治理是水污染防治的重要方面，但是，從目前的情況來看，存在以下問題。

　　第一，長期以來，環保市場監管缺位，環保監督執法與市場監管分離，行業自律能力薄弱，造成市場不正當競爭現象十分嚴重。同時，市場條塊分割、地方保護等問題比較突出，影響了統一、開放市場的形成。

　　第二，治污投資效率低，污染治理市場管理體制改革滯后污染治理的社會化程度低，環境污染第三方治理的市場仍不完善。水污染治理設施投資及運營效率不高。而與此同時，環境保護服務業發展相對滯后，難以為工業污染治理提供良好的支撐。

　　第三，城市污水處理設施利用效率低。“十一五”以來，全國城鎮污水處理能力快速提升。2013年，全國投運的城鎮污水處理設施共4136座，總設計處理能力1.61億立方米/日，平均日處理水量1.26億立方米。從目前了解的情況來看，城市污水處理設施平均運行負荷率在65%-70%左右(陳中穎等，2009年).

　　第四，城鎮污染物處理配套基礎設施不完善，由于配套管網建設滯后和運行費用不足導致實際污水處理量未能與污水處理能力保持同步增長。

　　――水污染防治考核制度有待完善

　　第一，水污染防治的考核設計有待完善。環境保護目標責任制是中國主要的環境問責制度，但目標責任制對考核水質達標的作用有限。根據《水污染防治法》的要求，水環境保護目標是目標責任制的考核項目之一，但是地方往往通過復雜的考核程序弱化水質目標的作用。在一些地方，目標責任制的問責要件繁多，很多“務虛的”工作內容被列為考核指標。總之，目前的水污染防治的目標責任制沒有充分考慮水環境質量的改善情況，亟待進一步完善。

　　第二，水污染防治的考核難以體現水環境質量的改善。從總量減排和主要流域斷面水質情況整體上來看，盡管大部分省區的COD排放量在下降，但區域水環境質量并沒有明顯的改善。

　　第三，數據難以有效支撐考核。以COD為例，中國COD總量減排的相關數據是根據《主要污染物總量減排核算細則》中的規定計算得出。總量減排核查存在的問題主要包括：有些地方對國家污染減排相關政策、核算方法的認識還不夠深入、理解不準確；削減量申報中存在申報不實、重復申報、重復計算等問題；有些減排工程實際減排量難以核實。

　　水污染防治政策的改進方向

　　――調整水污染防治的政策目標，從總量減排向質量控制目標轉換

　　逐步建立以水環境質量為核心的水污染防治政策目標，將量化的水質改善目標納入水污染防治的各類考核制度，鼓勵各地制定差異化的、分階段的水質改善達標計劃。

　　――優化總量控制制度，繼續推動水污染物總量減排

　　深化總量控制制度，逐步擴大總量控制范圍，將總磷、總氮等水污染物指標逐步納入總量控制。優化污染物排放總量分配機制，考慮區域之間的差異，建立指標的調節機制。當前至2020年左右，是中國遏制污染物排放增加的關鍵時期，應繼續扎實推動污染物排放的總量控制制度，鞏固主要水污染物減排態勢。

　　――夯實排污許可證制度，為總量控制及排污權交易等相關制度提供有效支撐

　　進一步推進和深化水污染物排放許可證制度的試點工作。從加強環境監管能力入手，盡快解決排污許可證制度實施中監測、報告、核查等環節存在的關鍵問題，為排放許可證制度全面推行提供必要的基礎和條件。盡快出臺國家層面的“排污權許可證制度管理辦法”。排污許可證制度是總量控制制度及排污權交易制度的基礎和前提，應“做實”真正意義的排污許可證制度，為相關環境政策提供堅實支撐。

　　――完善排污收費制度，適時推出環境稅

　　從長期看，應進一步明晰排污收費制度的政策目標，推動排污收費由費改稅。在費改稅的政策設計中，應使排污收費與環境監管的經費保障及地方財權脫鉤，同時，建立地方環保部門的經費保障機制。短期內，優化排污收費制度的方向是，擴大排污收費的范圍，提高排污收費的標準，鼓勵重點地區和重點行業提高排污費征收的標準。排污收費制度應與總量控制制度、排污許可證制度、排污權交易制度進行系統設計，統籌銜接。

　　――進一步推動水價改革，發揮市場的基礎性作用

　　建立和完善激勵相容的機制，推進水價改革，形成合理的價格形成機制。優化水資源費、自來水費、污水處理費、排污收費在綜合水價中的結構。水價調整的方向是應逐步體現“全成本”，即包括資源水價、工程水價和環境水價等部分。逐步建立合理的水價形成機制和價格聽證制度，形成水價管理的公共決策機制和價格監管機制。充分發揮市場機制在水價形成中的作用，根據發展需要和水環境實際支撐能力，實行階梯式水價、超定額用水加價等制度，確定再生水價格，鼓勵中水回用，嚴格用水收費制度。

　　――進一步完善政策和市場環境，積極引導社會資本進入水污染治理市場

　　明確水污染防治工作中部門間、中央與地方政府間環境保護事權與支出責任。合理劃分政府與市場邊界，明確水污染治理投入主體和職責分工。修訂相關法律法規，明確排污企業和治污企業在污染治理中的責任。建立并完善與環境污染第三方治理相適應的預處理標準體系與相關制度。進一步放開并規范水污染防治領域的市場準入制度，鼓勵專業化污染治理公司進入污染治理設施的投資、建設、運行和維護管理等領域。考慮到污水處理行業具有典型的公益屬性和自然壟斷性，應進一步完善污水處理市場的價格形成機制和監管機制。出臺相關的財稅、補貼政策，保證環保治理效果與運營者獲得合理收益，形成環境治理的良性循環。

　　――調整水污染防治的重點領域，加大非常規水污染物的減排力度

　　隨著污染源重點的轉換，在工業源污染初步得到控制后，應更多關注生活源、農業源的污染控制問題。逐步強化對生活源、農業面源污染的監管。加大城鎮污泥、重金屬、有機化合物等污染物防治力度。

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(責任編輯：DF145)