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【格林環(huán)保 為您關(guān)注】（來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)）

黨的十八大明確了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，新型城鎮(zhèn)化逐漸成為現(xiàn)實(shí)。然而，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，存在重建設(shè)輕保護(hù)、重計(jì)劃輕規(guī)范、重短期輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重收益輕成本等諸多問(wèn)題。
“讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。”在2013年召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，這樣的一段話引發(fā)人們無(wú)盡感慨。曾經(jīng)，現(xiàn)代是城市的象征，小康是農(nóng)村的企盼；而今，在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，污染成為城市的標(biāo)志，環(huán)境變?yōu)檗r(nóng)村的負(fù)擔(dān)。
能否不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，通過(guò)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化等舉措，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展？怎樣推進(jìn)城鎮(zhèn)化走上節(jié)約、集約的可持續(xù)發(fā)展之路？這些問(wèn)題能否得到妥善解決，不僅關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，更關(guān)乎其發(fā)展質(zhì)量；不僅關(guān)系到人民群眾的眼前利益，更關(guān)乎其未來(lái)得失。
2012年啟動(dòng)的城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，正是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)處、城鎮(zhèn)化矛盾逐漸暴露的深刻背景下應(yīng)運(yùn)而生。工作開(kāi)展3年來(lái)，已有兩批24個(gè)城市成為城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)。城市環(huán)境總體規(guī)劃正從表面到深層、從現(xiàn)象到本質(zhì)、從客觀到主觀，逐級(jí)、逐層、逐步地影響著每個(gè)城市的發(fā)展理念與觀念，改變著地方官員對(duì)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)，成為破解新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資源環(huán)境難題的重要抓手。
城市環(huán)境總體規(guī)劃對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程有著重要的影響，應(yīng)積極發(fā)揮其在新型城市化中的作用與效能。
■劃定生態(tài)紅線以完成城市空間管理
□實(shí)現(xiàn)人口有序集聚與產(chǎn)業(yè)合理布局
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)由1978年的17.92%上升至2014年的54.77%，城鎮(zhèn)化率在國(guó)家一系列推動(dòng)政策指引下增加了近兩倍。然而，城鎮(zhèn)化率迅速上升的背后是這些新增人口的無(wú)序集聚。剛剛從農(nóng)村遷移至城市的人口，或因制度障礙，或因成本過(guò)高，無(wú)法快速融入城市生活，聚居在城鄉(xiāng)接合部和城中村。而這些城鄉(xiāng)接合部和城中村往往是城市中生活污染問(wèn)題最為突出的區(qū)域，焚燒荒草、垃圾成堆等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，成為城市發(fā)展的頑疾和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的隱患，更成為城市環(huán)境總體規(guī)劃編制過(guò)程中需要考慮的重要因素。
基于此，城市環(huán)境總體規(guī)劃利用城市空間管理，分析城市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局和人口布局，結(jié)合城市人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理劃分產(chǎn)業(yè)區(qū)、居住區(qū)、生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)。在城市空間管理的落實(shí)過(guò)程中，各個(gè)區(qū)域各盡其能，功能劃分清晰，區(qū)塊之間相互依存、相互支撐，卻又互不重疊、互不干擾，最大化由區(qū)塊關(guān)聯(lián)創(chuàng)造的產(chǎn)出價(jià)值，最小化由區(qū)域間人口、資源流動(dòng)而帶來(lái)的環(huán)境污染。例如，在東北老工業(yè)基地遼寧省鞍山市的城市環(huán)境總體規(guī)劃編制中，廠礦夾城這一不合理空間布局造成了工業(yè)污染與生活污染相交雜，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。為此，鞍山市城市環(huán)境總體規(guī)劃編制小組首先提出鞍山市空間發(fā)展新布局，徹底排斥除由于空間布局不合理造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患。
當(dāng)然，在明確城市功能空間管理區(qū)劃的同時(shí)，城市環(huán)境總體規(guī)劃還充分考慮了不同區(qū)塊之間的溝通成本，平衡考慮產(chǎn)業(yè)與城市的發(fā)展關(guān)系，讓集聚的人口更好地服務(wù)于集聚的產(chǎn)業(yè)，讓集聚的產(chǎn)業(yè)更合理地成為人口集聚的依托，讓因產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚產(chǎn)生的環(huán)境污染得到集中妥善處理，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與人口同步發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化。
■區(qū)分環(huán)境功能以協(xié)調(diào)城市關(guān)聯(lián)關(guān)系
□加強(qiáng)城市群的內(nèi)部協(xié)作與外部耦合
隨著我國(guó)空間發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，城市群已然成為推動(dòng)相鄰地區(qū)城市化發(fā)展的重要抓手。然而，目前，我國(guó)的城市群布局不盡合理，城市群的內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇，這無(wú)疑增加了生態(tài)環(huán)境成本；部分中小城市集聚的產(chǎn)業(yè)和人口不足，服務(wù)功能弱，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮，這反而降低了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的利用效率。
基于此，在編制城市環(huán)境總體規(guī)劃時(shí)，第一步就是確定城市在全區(qū)域，乃至全國(guó)的位置與地位，分析此城市與周邊城市的關(guān)系，將城市環(huán)境總體規(guī)劃編制置于區(qū)域發(fā)展的宏觀背景之下，讓城市環(huán)境總體規(guī)劃的編制不再孤立。例如，北京市豐臺(tái)區(qū)城市環(huán)境總體規(guī)劃的前期研究，通過(guò)河流、氣流、人流將豐臺(tái)區(qū)與周邊城區(qū)緊密聯(lián)系起來(lái)。一方面，充分考慮周邊城區(qū)的上下班人流對(duì)豐臺(tái)區(qū)環(huán)境產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng)，從而進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控；另一方面，充分利用周邊城區(qū)的水資源優(yōu)勢(shì)盤(pán)活自然資源，這成為豐臺(tái)區(qū)城市環(huán)境總體規(guī)劃前期研究的重點(diǎn)與亮點(diǎn)。
■核算環(huán)境容量以挖掘城市發(fā)展?jié)摿?br /> □促進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)發(fā)展
與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城市化不僅比例低，還滯后于工業(yè)化。工業(yè)化與城市化不同步，人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，產(chǎn)城融合不緊密，導(dǎo)致在生產(chǎn)污染尚未得到完全治理的情況下，生活污染由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后而大量滯留，以至于生產(chǎn)污染與生活污染在城市范圍內(nèi)疊加起來(lái)，極大地增加了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
基于此，城市環(huán)境總體規(guī)劃在限定城市發(fā)展上限、框定城市承受底線的同時(shí)，還對(duì)其他城市發(fā)展路徑，科學(xué)核算環(huán)境容量，利用工程增容、結(jié)構(gòu)增容、管理增容、科技增容與交易增容等手段增加環(huán)境容量，為工業(yè)化留足空間，為城市化創(chuàng)造條件。之所以這樣，是因?yàn)闆](méi)有城市化配合的工業(yè)化是弱化的，而沒(méi)有工業(yè)化支撐的城市化是虛化的，不能單純?yōu)榱颂岣叱鞘谢识岣叱鞘谢省Ｖ挥泻侠砝铆h(huán)境容量，深挖城市發(fā)展?jié)摿Γ拍芤怨I(yè)化帶動(dòng)城市化，以城市化促進(jìn)工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，在沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境總體規(guī)劃的編制過(guò)程中，鑒于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)以工業(yè)發(fā)展為核心、城市人口較少的特點(diǎn)，編制小組選擇工業(yè)化作為主要突破口，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度入手，針對(duì)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的資源環(huán)境承載力，依據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)紅線，提出準(zhǔn)入負(fù)面清單，為后續(xù)入?yún)^(qū)企業(yè)提供指引，更為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)、框定邊界、解除后患。
■分析資源環(huán)境承載力以界定城市發(fā)展目標(biāo)
□拒絕趨同化的城市化發(fā)展模式
縱觀全國(guó)各個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃，不難發(fā)現(xiàn)，“國(guó)際大都市”、“世界大都市”等成為諸多城市競(jìng)相發(fā)展的目標(biāo)，其中不乏生態(tài)較為敏感的城市。在國(guó)際化大都市發(fā)展目標(biāo)的指引下，寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等攤大餅式的城市化建設(shè)在全國(guó)若干個(gè)城市不斷復(fù)制。城市定位不準(zhǔn)，城市發(fā)展目標(biāo)盲目，城市化發(fā)展模式趨同，使得城市化本身就成為生態(tài)文明建設(shè)的桎梏。脫離實(shí)際建設(shè)，國(guó)際大都市最終只能造成資源環(huán)境約束趨緊，承載力報(bào)警，城市環(huán)境質(zhì)量不佳。
基于此，城市環(huán)境總體規(guī)劃分析城市的資源環(huán)境承載力，以界定差異化的城市發(fā)展目標(biāo)。對(duì)于資源環(huán)境約束趨緊的部分東部城市，城市環(huán)境總體規(guī)劃重在解決過(guò)去幾十年工業(yè)化與城市化發(fā)展累積下的污染存量，如浙江省嘉興市。而對(duì)于資源環(huán)境承載力較強(qiáng)的中西部地區(qū)，城市環(huán)境總體規(guī)劃重在挖掘城鎮(zhèn)化潛力，以此促進(jìn)落后地區(qū)工業(yè)化與城市化的共同發(fā)展，如黑龍江省伊春市。
■厘清生態(tài)安全格局以定義城市空間發(fā)展形態(tài)
□引領(lǐng)城市總規(guī)與土地利用總規(guī)的生態(tài)化與綠色化
城市化對(duì)生態(tài)安全的影響具有兩面性：一方面，城市化發(fā)展為生態(tài)安全水平的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)；另一方面，快速城市化又會(huì)使大量的資源消耗殆盡，從而對(duì)生態(tài)安全造成極大破壞，嚴(yán)重威脅區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。因此，隨著人類(lèi)城市化活動(dòng)的加劇，發(fā)揮和利用城市化為生態(tài)安全帶來(lái)的正面效應(yīng)，減緩和應(yīng)對(duì)城市化帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)迫在眉睫。
基于此，城市環(huán)境總體規(guī)劃優(yōu)化區(qū)域景觀結(jié)構(gòu)，構(gòu)建生態(tài)安全格局，保育和恢復(fù)必要的區(qū)域生態(tài)，以此定義城市空間發(fā)展形態(tài)，應(yīng)對(duì)和預(yù)防城市化快速發(fā)展帶來(lái)的各種生態(tài)問(wèn)題。
同時(shí)，生態(tài)安全格局的厘清也成為城市空間規(guī)劃改革的突破口。過(guò)去，以城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃為主體的城市規(guī)劃，以加法思維對(duì)城市發(fā)展做出擴(kuò)張性規(guī)劃。而城市環(huán)境總體規(guī)劃則是以減法思維對(duì)城市發(fā)展邊界做出限定，對(duì)城市空間優(yōu)化提出規(guī)范。可見(jiàn)，多規(guī)合一并不是城市環(huán)境總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的簡(jiǎn)單并集，更不是狹隘的交集，城市環(huán)境總體規(guī)劃是城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的預(yù)警線。
■完善環(huán)境公共服務(wù)體系以提高城市管理水平
□建設(shè)具有人文關(guān)懷的新型城鎮(zhèn)化
我國(guó)城市化發(fā)展的另一個(gè)突出問(wèn)題是城市管理服務(wù)水平不高，城市病日益突出。一些城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、人口過(guò)度集聚，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重，公共安全事件頻發(fā)，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運(yùn)行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，外來(lái)人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差。這些不僅會(huì)給環(huán)境帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患，還使得剛進(jìn)城的人口缺乏對(duì)城市文化的認(rèn)同。
鑒于此，在城市環(huán)境總體規(guī)劃編制過(guò)程中，試點(diǎn)城市人民政府積極建立起部門(mén)協(xié)作機(jī)制，征求各有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，對(duì)直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，舉行聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。例如，在福州市城市環(huán)境總體規(guī)劃的編制中，編制小組就廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾對(duì)城市發(fā)展的愿望與訴求，結(jié)合公眾需求與政府能力，通過(guò)提供發(fā)展較為均衡、服務(wù)方便可及、群眾比較滿意的環(huán)境基本公共服務(wù)，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展保駕護(hù)航。
城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作啟動(dòng)短短幾年來(lái)，已經(jīng)在上述多方面深深改變著試點(diǎn)城市的新型城市化發(fā)展，這些改變是由淺入深、由表及里、由近至遠(yuǎn)的。從表面看，城市環(huán)境總體規(guī)劃為城市發(fā)展多建了幾個(gè)垃圾處理場(chǎng)，但實(shí)質(zhì)上，這是對(duì)新型城鎮(zhèn)化中公眾健康與環(huán)境權(quán)利的強(qiáng)調(diào)與響應(yīng)。從表面看，城市環(huán)境總體規(guī)劃趕走了幾個(gè)負(fù)面清單企業(yè)，但實(shí)質(zhì)上，這是對(duì)后續(xù)企業(yè)選址決策的正面引導(dǎo)。從表面看，城市環(huán)境總體規(guī)劃利用環(huán)境容量核算為城市未來(lái)發(fā)展畫(huà)了張圖，但實(shí)質(zhì)上，有差距才有動(dòng)力，這是對(duì)工業(yè)化與城市化發(fā)展的極大鞭策。
城市環(huán)境總體規(guī)劃之所以能對(duì)新型城市化發(fā)揮如此驚人的效能，與其減法戰(zhàn)略密不可分。不同城市的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等不同，是在從不同角度告訴人們能做什么、要做什么，而城市環(huán)境總體規(guī)劃不同，則告訴人們不能做什么、不要做什么。與其他規(guī)劃的加法戰(zhàn)略相比，城市環(huán)境總體規(guī)劃減法戰(zhàn)略的標(biāo)準(zhǔn)更加統(tǒng)一、要求更加直接、監(jiān)管更加容易。這使得城市環(huán)境總體規(guī)劃成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中每個(gè)主體的行為約束，也變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的先決條件，更是其他規(guī)劃實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的前提。這就是城市環(huán)境總體規(guī)劃發(fā)揮積極效能的根源。
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