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EPCO，建設管理模式的下一個風口？

      EPCO是EPC（即“工程總承包”）和OM（即“委托運營”）的打捆，是把項目的設計－采購－施工－運營等階段整合后由一個承包商負責實施，而項目的決策和融資仍然由業主負責的項目建設管理模式，這種模式并非創新，與DBO模式（即“設計—建設—運營”）本質上是一致的，而DBO在污水處理等領域早有實施，感興趣的可以去查查相關資料，但奈何EPC確實太火了，FEPC的熱度還沒有退卻，在EPC基礎上的EPCO就接踵而來。

EPCO的優勢

    1、運營導向下的全生命周期管理的需要

    傳統模式下，政府投資項目的建設和運營往往分離，一般項目建成后再委托第三方運營或由平臺公司運營，但如果項目建設階段考慮運營不足，往往會造成運營不暢、成本增加、技術適用錯誤等，最終導致項目失敗。

     對于強運營屬性的項目，EPCO通過將設計、施工和運營等環節的集成，可以解決設計和施工脫節和建設和運營脫節的問題，強化運營責任主體，使得承包商在設計和施工階段就必須考慮運營策劃問題，通過EPCO模式實現建設運營一體化來實現項目全生命周期的高效管理。

2、提升政府項目投資效率的需要

    2019年地方政府的融資主戰場已經轉向專項債和市場化融資。

    在國常會要求確保專項債快速見效的背景下，項目采用EPCO模式可實現投資和建設運營的分離，項目資金籌措由政府通過專項債和市場化融資解決，建設運營由承包商和運營商負責實施，可以大幅度提高投資效率，促進設計、施工和運營各個環節的有效銜接。

EPCO的關鍵點

1、適用范圍

      目前，不管是EPCO還是DBO都沒有明確的政策文件參考，僅有住建部《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》中把地下綜合管廊是否采用EPCO模式作為建設運營模式的評審內容之一。

但從EPCO的優勢來看，EPCO適用于以運營為導向且運營條件邊界清晰的項目，從已實施的EPCO項目來看，主要集中在污水治理、水環境治理、市政管網等領域。

因此， 并非所有項目都有必要通過EPCO進行全生命周期的整合，對于運營服務邊界不清的項目采用EPCO反而會加大雙方的風險，風險的溢價都最終都會體現項目建設運營成本的增加。

2、付款節點

     EPCO的建設資金由業主負責籌措，目前，EPCO的付款節點可以分為：

（1）建設階段支付建設費用，運營階段支付運營費用。如設計費用預付部分定金，其余部分根據提供的設計成果支付設計費用，工程費用按照形象進度節點逐月支付工程進度款，支付比例一般80%左右，竣工驗收后支付至97%，質保期過后返還3%的質保金，運營階段費用根據委托運營合同逐期支付；

（2）建設階段支付部分建設費用，運營階段支付提留的部分建設費用和運營費用。為了夯實承包商的建設責任，項目是否滿足運營要求往往需要一定的周期才能夠驗證，因此，很多項目都提留部分比例的建設費用在運營前期隨運營費用一并支付，但提留的比例若過高（超過40%），勢必會影響承包商建設的積極性，也不符合財建[2004]369號中要求工程進度款支付比例60%—90%的要求。

3、項目公司

     采用EPCO的項目多為了轉移建設運營風險，實踐中，承包方和運營方聯合體中標后可以采用兩種交易結構：

（1）中標后，不設立項目公司，工程進度款由業主直接支付給承包方；

（2）中標后，由運營方設立項目公司，業主委托項目公司進行工程管理并授權支付工程款，項目公司指導承包方建設，以此來加強對工程建設的管控，保證設計和施工質量，以利于后期運營。

4、績效考核

     EPCO的運營維護費用往往涉及財政性資金，也就必須體現“按效付費”，與PPP一樣，EPCO與必須設計較為嚴密的績效考核條款，未來通過績效考核來提升運營服務效果，績效考核方案要避免籠統，最好做到可監測，這點與PPP應該是一致的。

EPCO的困惑

1、招標投標環節適用的法律體系問題

      EPCO的招標范圍包括工程（EPC部分）和服務（OM部分），若招標人為預算管理部分，政府采購工程及相關服務，采用招標方式的適用于《招標投標法》，而運營委托服務不屬于與工程相關的服務，理應適用于《政府采購法》，那EPCO的招標范圍中既有適用《招標投標法》的內容，又有適用《政府采購法》的內容，屆時發生沖突如何適用？

      除此之外，目前，很多地方針對EPC都出臺了招標投標管理的規范意見，對EPC的適用范圍、資格條件、評審因素和標準都作出了明確規定，這些規定是否適用于EPCO，若適用應該如何調整增加有關運營的部分，若不適用估計那些為了規避EPC規范文件約束的項目會“包裝”為EPCO實施，EPCO難免出現一地雞毛的情形。

2、中期財政規劃與長期運營需求的矛盾

     采用EPCO的項目通常都具有長期、穩定的需求，若約定的運營期限過短，運營方的投入將會有所保留，也不易夯實運營方的運營責任，所以，EPCO對運營期限普遍要求都會超過3年。

     若EPCO的實施主體為預算管理部門，除PPP可以“先采購，后預算”外，其它都要遵循“先預算，后采購”的要求且預算不得超過中期財政規劃，在《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫[2014]37號）也明確“采購需求具有相對固定性、延續性且價格變化幅度小的服務項目，在年度預算能保障的前提下，采購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同”，這都要求EPCO中的運營托委期限不得超過三年。

     于是，實踐中很多項目將委托運營期限調整為3年的倍數，約定3年過后自動續期運營委托以滿足3年的要求，或將實施主體更換為平臺公司以規避預算管理的限制，后續政府如何將費用撥付至平臺公司也是問題。

3、延期支付與嚴禁墊資施工的沖突

    《政府投資條例》已明確政府投資項目嚴禁墊資施工，但EPCO項目為了制約設計方和施工方，往往會提留部分工程費用延期至運營期內支付，按照質保金提留的比例要求，目前僅能提留3%，但實踐中往往都會高于3%，這種計提方式是否屬于墊資施工？

     除制約設計方和施工方的目的外，還有業主希望通過EPCO解決項目的部分資金問題，設置為過程支付60%的進度款，其余40%部分若干年返還，至于財務費用則由承包方在運營費用中進行綜合平衡，不再另計，以規避被認定墊資施工的風險。

4、承包方與運營方的連帶責任切割問題

    EPCO的中標人往往由工程承包方和運營方組成聯合體，承包方和運營方需簽訂聯合體協議，明確各自的工作和職責，中標后，需要聯合體共同與招標人簽訂合同，聯合體就承擔的項目建設運營承擔連帶責任。

   實踐中，由于運營期限通常較長，工程總包方不愿承擔運營風險，而運營方不擅長建設管理，承包方和運營方均希望規避連帶責任，于是乎，很多EPCO項目又分割為EPC合同和OM合同，由招標人分別與承包方和運營方簽訂EPC總包合同和OM運營維護合同。

   這種約定明與招標投標的聯合體之間的連帶責任相沖突，未來追責時，這種約定顯然無法進行對抗。